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【专家视角】生态修复助推生态产品价值实现的机制与路径

时间: 2024-01-20 07:03:26 |   作者: 新闻中心

  2021年4月,《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》正式印发,成为中国首个将“两山”理念落实到制度安排和实践操作层面的纲领性文件。生态产品源于自然ECO,其数量、质量与ECO提供的供给、调节、文化服务等能力息息相关。目前,快速的城镇化、工业化带来生物多样性损失、气候平均状态随时间的变化、空气和水污染等系列问题,严重威胁生态系统安全,亟须开展整体性、系统性生态保护修复,并关注修复后产生的生态产品及其价值实现问题。

  生态保护修复的内涵与任务。生态修复亦称生态恢复,是指协助退化、受损生态系统恢复的过程,其方法有自然恢复、辅助再生、生态重建等。生态修复目标可以针对特定ECO服务的恢复,也可以针对一项或多项生态服务的品质的改善。国土空间生态修复是指遵循ECO演替规律和内在机理,基于自然地理格局,适应气候变化趋势,依据国土空间规划,对生态功能退化、ECO受损、空间格局失衡、自然资源开发利用不合理的生态、农业、城镇空间,统筹和科学开展山水林田湖草一体化保护修复的活动,是维护国家与区域生态安全、强化农田生态功能、提升城市生态品质的重要举措,是提升ECO质量和稳定能力、增强ECO固碳能力、助力国土空间格局优化、提供优良生态产品的重要方法,是建设生态文明、建设人与自然和谐共生的现代化的重要支撑。本文所称生态保护修复,是立足自然资源部门统一行使生态保护修复职责,坚持保护与修复并重原则开展的保护自然ECO完整性、原真性及恢复退化、受损生态系统的系列保护修复活动。

  生态产品价值实现的实践。生态产品有有形的、无形的产品和服务,如清新的空气、清洁的水源、宜人的气候、绿色产品认证、康养旅游等,其类型和内涵的多样性,使其价值实现途径也具有多样性。目前,自然资源部已先后发布两批21个生态产品价值实现典型案例、一批10个社会资本参与国土空间生态修复典型案例,从资源利用及指标交易、生态产业化与产业生态化、生态补偿、生态修复及价值提升等方面总结了一批典型案例。生态保护修复与生态产品价值实现的关系。生态保护修复与生态产品价值实现具有接续和相互促进的关系。保护修复往往是生态产品价值实现的前提与基础。实施生态保护修复与推动生态产品价值实现皆为生态文明建设的重要内容。生态保护修复主要是为避免、减轻或抵消人类活动对生态环境能够造成的负外部性;生态产品价值实现的目的是显现生态产品的正外部性特征,两者的发力点和规制方向不同。生态保护修复是“由负到0”或“由0到1”的过程,有了正向供给,生态产品价值才有机会通过权益交易、价值外溢等形式实现。而生态产品价值实现是进行产品和资源要素市场化配置的有效机制,能够带动解决生态保护修复资金不足、效率不高等问题。在“两山”理念背景下,更容易理解二者关系,生态保护修复的目标是守住“绿水青山”,生态产品价值实现就是创造“金山银山”。生态保护修复提供优质生态产品促进价值实现的过程,就是“绿水青山”资源资产化后变成“金山银山”的过程;生态产品价值实现机制发展促进社会资金向生态保护修复聚集的过程,就是“金山银山”资产资本化后增值“绿水青山”的过程。

  笔者从保护修复主体方面出发,将生态保护修复任务划分为三种类型:一是有明确责任主体的生态保护修复;二是历史遗留生态保护修复;三是区域/流域大尺度系统性生态保护修复。在第二、第三类无明确责任主体的生态保护修复类型中,通常由政府投资或引导开展生态保护修复。

  有明确责任主体的生态保护修复。该类型是为了消除或减少生产建设、资源开发利用活动产生的生态环境负外部性(例如大气污染、水污染、资源能源消耗等),通过强制性法律规定和政府监管的刚性约束产生需求进而形成的,以修复责任人、权益所有人为主体,以ECO调节服务功能附着的权益为客体的交易机制。其中,生态保护修复主体是进行生产建设、资源开发利用活动的自然人或法人,生态保护修复的对象是人为活动造成结构或功能降低的生态系统。而当责任主体没办法避免造成资源能源消耗、环境污染,且没能力履行保护修复责任以平衡生态环境的负外部性影响时,根据法律或监管规定,可就超控制标准的资源能源消耗量、污染排放额度,向有剩余者或从事技术革新、节能减排等活动产生资源能源、污染排放配额方购买相应的资源能源配额、环境权益,促进责任主体的环境保护意识和行为,最终倒逼节约能源、生态环境保护的自觉性,促进资源环境权益市场的形成和发展,推动生态产品价值实现。如:在碳市场交易、排污权交易、水权交易、用能权交易等过程中,在强制性法律规制和政府监管下,通过碳排放权、排污权、水权等的交易,促进责任主体将生态保护修复外部成本内部化,促使企业在逐利过程中主动节约世界资源、保护自然环境,直接或间接显化生态产品价值。历史遗留的生态保护修复。该类型面临的是责任主体灭失或责任主体不明确的生态保护修复任务,通过赋予承担保护修复任务主体资源使用权、开发权、经营权,或以允许在生态保护修复基础上进行产业化经营和交易相关衍生权利等方式,促使投资者收回成本并获取盈利,树立投资生态保护修复的价值导向。该类型生态保护修复的对象是历史上受人类生产、生活影响造成结构和功能降低的生态系统,通过生态保护修复,让受损生态地区恢复生态,成为新的经济增长点,并通过接续产业经营和资源指标交易等方式,以可持续的方式实现生态产品有效供给和价值外溢。主要有两种价值实现路径。一是生态保护修复后形成可让渡的权利并交易,直接实现生态产品价值。如:修复后形成补充耕地指标、建设用地指标、生态地票等,以指标在区域间的流转交易产生分成收益的方式,促进生态产品保值增值。二是通过生态保护修复与产业布局的结合,实现相关资源资产保值增值,间接实现生态产品价值。如:通过配置规划条件,将生态保护修复活动与修复后土地使用权、经营权、收益权等捆绑,吸引社会资本投入后,依据空间规划确定的用途进行商业开发、生态旅游、绿色农产品销售等,将生态保护修复产生的正外部性显化并附着于别的产品或服务中,间接促进生态产品价值实现。区域/流域大尺度系统性生态保护修复。该类型主要是为贯彻落实国家主体功能区战略、落实区域/流域大尺度系统性生态保护修复任务,通过政府购买服务、一体化保护和修复、布局优化调整、合理的安排空间功能和资源要素配置等方式,提高生态产品供给能力,推动生态产品价值显化和价格机制形成。生态保护修复的对象是未充分的发挥主体功能或需要系统性、整体性治理和调整结构布局的区域/流域生态系统。主要有三种价值实现路径。一是为落实国家生态保护修复战略或任务的纵向转移支付,包括为落实主体功能区战略对城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区的定位而实施的纵向转移支付,以及为实现某个专项自然资源保护或生态修复任务的纵向转移支付(如中央财政对天然林保护的补贴、国家储备林建设等),最终通过转移支付直接推动生态保护修复,有效增加生态产品供给,如增加木材供给、森林碳汇等。二是生态受益地区向生态保护地区的横向转移支付,由政府主导,运用市场化的方式提高效率,促进区域间基于完成一定的规划目标任务而积极开展生态保护修复活动,推动生态产品资源优势的价值转化,包括流域上下游生态补偿和基于某个约束性规划指标的横向转移支付。三是区域/流域一体化保护和修复路径。如:内蒙古乌梁素海生态保护修复工程实施中,成立一体化保护和修复公司作为项目主体,负责项目的投融资、建设、运行和移交等工作。最终,通过发挥资源生态优势、获取资源利用权利、指标分成等方式产生预期收益,推进生态保护修复的同时,固化治理成果,形成优质生态环境、品牌输出、生态旅游等系列生态产品,实现从“资源包”向“资产包”的转化。

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